Люди, запертые в дома на самоизоляцию и лишённые возможностей заработка, недовольны неэффективными действиями властей по борьбе с эпидемией и надвигающимся экономическим кризисом, поэтому и в сети, и на улицах собрались протестующие против удержания властями режима ЧП. В «Яндекс.Картах» митингующие оставили метки с резкими комментариями в местах расположения различных административных органов. В тоже время во Владикавказе состоялась живая акция. Несколько тысяч граждан вышли на площадь из-за потери работы, боязни голода и недостаточного информирования об эпидемиологической ситуации в регионе. Они требовали отставки главы Северной Осетии — Вячеслава Битарова, а также «разъяснения ситуации» и материальной поддержки людей, столкнувшихся с трудностями из-за пандемии.
Мнения россиян разделились. Часть осудила протестующих за создание опасной для здоровья ситуации. Другая часть согласна, что характер «режима самоизоляции» незаконен, а у населения отсутствуют деньги для его соблюдения. Некоторые россияне уверены, что введение предусмотренного законом режима ЧП вместо гибридного «режима самоизоляции» могло бы помочь исправить ситуацию, однако федеральные власти не спешат это делать. В новой колонке юрист Владислав Крамер разбирает закон «О чрезвычайном положении», закон о чрезвычайных ситуациях и рассказывает, к чему уже приводит такое пренебрежение властей.
О протестах и «режиме самоизоляции» в фактах
Факт первый. Нарушение режима самоизоляции, безусловно, может спровоцировать вспышку заражений.
Факт второй. Отсутствие прямых выплат населению, особенно в бедных регионах, ставят людей перед тяжелым выбором: неимение денег на пропитание либо штрафы и риск заражения при незаконном выходе на работу. И вдобавок не забывайте, что людей уже грабят за еду.
Факт третий. «Режим самоизоляции» — не правовое понятие. Это означает, что такой режим не предусматривает никаких государственных мер, которые компенсируют налагаемые ограничения. Более того, это лицемерная формулировка, потому что «самоизоляция» — это добровольная мера. А за непринятие добровольных мер не могут применяться санкции.
Как работает механизм чрезвычайного положения
Как и на какой срок вводится ЧП?
ЧП вводится указом президента на срок, не превышающий 30 суток, а в отдельных местностях — 60 суток. Если цели ЧП не достигнуты, то оно продлевается в том же порядке, в котором и вводится — указом президента с утверждением в Совете Федерации (статья 9 закона «О чрезвычайном положении»).
Какие существуют виды ЧП и при каком из них вводится карантин?
Согласно статье 3 есть два вида ЧП:
а) ЧП в случаях террористических актов, при попытках насильственного изменения конституционного строя, вооружённых мятежей и т. п.
б) ЧП при эпидемиях и эпизоотиях, чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Для каждого вида ЧП предусматриваются разные меры. В нашем случае (пункт «б») указом президента может быть, в том числе, введён карантин. Но не обязательно.
Кто управляет в режиме ЧП? Будут ли рулить военные?
Когда вводили «режим самоизоляции», в медиа звучало мнение: лучше пусть вводят «гибридные» ограничения, чем полноценное чрезвычайное положение, при котором ситуацией начнут рулить военные.
При ЧП на отдельных территориях назначаются коменданты (статья 18). Они управляют силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения.
Однако органы власти продолжают функционировать и обеспечивать текущее управление до приостановления их полномочий. Если они не справляются со своими функциями, то их полномочия приостанавливают и передают временному специальному органу управления. А если специальный орган управления тоже не справляется — федеральному органу по управлению территорией (статья 22).
Комендант подчиняется таким органам. Он устанавливает срок и время комендантского часа, но только если комендантский час был введён указом президента. Следовательно, не стоит опасаться, что заправлять всем будут военные с их известным неумением регулировать процессы, свойственные гражданской жизни. В случае ЧП они всё равно подчиняются гражданским властям.
Что написано в законе о материальной поддержке населения?
Согласно пункту 2 статьи 29 лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Это означает, что в случае введения ЧП правительство обязано издать постановление о мерах поддержки населения. В постановлении может быть написано как «всем по молочному поросёнку», так и всем «… без соли». Однако, если есть факт материального ущерба гражданам, не принять нормативный акт в этой ситуации власти не могут. Устранение в кризисных ситуациях права властей на бездействие — важная часть демократического механизма.
Пока что существуют постановления, касающиеся различных «долгих» мер вроде выделения жилья пострадавшим от катаклизмов. Постановления о порядке текущего регулярного снабжения продовольствием за всю историю России ещё не разрабатывались. Соответствующих механизмов не существует.
Опасность состоит в том, что вертикаль исполнительной власти основана не на принципе профессионализма, а на принципе лояльности нижестоящего чиновника вышестоящему — работать и налаживать механизмы в экстренном режиме они не привыкли. В системе просто не задействованы достаточно профессиональные специалисты с широким спектром знаний, способные принимать правильные оперативные решения. Последствия этого мы наблюдали при введении системы пропусков в Москве, когда полиция спровоцировала столпотворение у входов в метро, искусственно создав угрозу массового заражения. Проработка таких аспектов не требует запредельных способностей к планированию.
И, учитывая, как отпираются власти от введения режима ЧП, мы имеем полное основание опасаться, что в постановлении правительства, как и в обращениях президента, не будет никакой конкретики в части прямого обеспечения граждан. Но, по крайне мере, тогда мы воочию увидим, на что реально готовы или не готовы власти в кризисной ситуации.
Меж тем, пока что значительная часть населения не имеет финансовой подушки безопасности и не готово обеспечить себя самостоятельно.
Об ответственности. Чем рискует тот, кто вводит ЧП?
Пункт 1 статьи 28 устанавливает пределы, в которых могут применяться ограничения, связанные с ЧП. Согласно этой норме временные ограничения могут применяться только в зависимости от «остроты создавшегося положения».
Иными словами, президент и те, кто технически сопровождает реализацию его права на введение ЧП, вынуждены действовать с оглядкой на импичмент, УК РФ, КоАП и ГК РФ, по которым им согласно закону придётся отвечать за свои действия и бездействия впоследствии.
Как ЧП на ЧС подменили, избавив президента от ответственности
Теперь следите за руками.
Существует два закона:
1) ФКЗ «О чрезвычайном положении»,
2) ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Режимы ЧП и ЧС — два разных режима. До сих пор мы говорили о ЧП, теперь поговорим о ЧС.
Вы, наверное, читали о том, что федеральным законом от 1 апреля 2020 года правом введения режима ЧС и режима повышенной готовности наделено правительство. Раньше вводить режим ЧС могли только региональные власти. А президент имел право ввести режим ЧП при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Вместе с этой поправкой в закон о ЧС внесли ещё ряд поправок. Что особо важно? Правительство и власти отдельных субъектов получили право на введение правил поведения для граждан в режиме ЧС и в режиме повышенной готовности. Ранее такого не было. Это опасно и, скорее всего, неконституционно.
Радость ситуации заключается в том, что в отличие от закона о ЧП закон о ЧС не содержит статей об ограничении срока введения режима ЧС.
Закон о ЧП является федеральным конституционным законом, и поправки в него могли быть внесены только при одобрении 2/3 Госдумы и ¾ Совета Федерации. Президент не вправе наложить вето на такие поправки. Если бы правительство получило право на введение ЧП, то оно получило бы физическую возможность схарчить президента в течение месяца, введя режим ЧП и назначив собственные органы чрезвычайного управления. В этом случае охрана президента, отказывающаяся соблюдать чрезвычайные ограничения, действовала бы просто вне закона.
А закон о ЧС — это федеральный закон, принимаемый в обычном порядке.
Что всё это значит?
А значит это то, что, вопреки Конституции, парламент сомнительным образом разрешил правительству и региональным властям ограничивать конституционные права граждан в режиме, который не имеет ограничения по сроку. И всё это простым административным решением, тогда как режим ЧП вводится и продлевается президентом с утверждением в Совете Федерации.
Иными словами, ответственность президента за введение или невведение режима ЧП на период пандемии COVID-19 переложили на правительство и региональные власти, которые не имеют права на введение карантина, а вынуждены вводить режим ХЗ — обязательный режим добровольной самоизоляции.
Ответственность переложена на правительство и исполнительную власть субъектов. Учитывая специфику мышления тех, кто занимает высшие должности в органах управления (это мышление 90-х, логика демагогии, показухи и борьбы за власть), мы можем предполагать, что таким образом они решают, прежде всего, свои политические задачи. То есть заблаговременно стелят соломку, опасаясь обвала рейтингов и того, что после их действий в период пандемии люди массово будут голосовать и против поправок в Конституцию, и против избрания президента на следующий срок. А для этого нужно заранее найти козлов отпущения, которыми в последние годы служит правительство (его не избирают и ему не столь страшно недовольство граждан) и региональные власти (у которых в основном нет денег). А ошибки будут совершаться, они были во всех странах, где власти боролись с пандемией COVID-19. При этом самих граждан призывают не заниматься политическими спекуляциями в сложной ситуации.
Видимо, в скором времени мы станем свидетелями мощной пропагандистской волны, которая будет устранять неприятный осадок от ошибочных решений в период пандемии.
Материальная поддержка населения при ЧС
Допустим право на существование такой логики: «Какие к чёрту конституционные права. Люди умирают. Надо действовать быстро». Отложим в сторону аргумент о том, почему в таком случае сразу не ввели ЧП указом президента, а собирали парламент для голосования за поправки в закон о ЧС. Чёрт бы с ним.
Знаете, какой федеральный орган управляет и координирует другие федеральные органы при ЧС? Правильно, МЧС (статья 12 закона о ЧС). А знаете, за счёт чего ликвидируются последствия ЧС, если таковой можно назвать утрату дохода вследствие обязательной добровольной самоизоляции? За счёт резервов, которые создаются федеральными, региональными, местными органами и организациями (статья 25). Банки тушёнки, запасы питьевой воды, бинты для перевязки и т. п. Нам не удалось найти решений правительства и нижестоящих органов, которые бы предусматривали резерв денег для прямых выплат гражданам.
На что нужно обратить особое внимание? Законом от 3 июля 2019 года парламент имел неосторожность внести в закон о ЧС очень важный пункт — пункт «м» статьи 29, который сегодня должны взять на вооружение все. И звучит он следующим образом:
Правительство РФ принимает решения об оказании единовременной материальной помощи, финансовой помощи и о выплате единовременных пособий гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев оказания единовременной материальной помощи, финансовой помощи и выплаты единовременных пособий гражданам Российской Федерации, а также определение круга лиц, которым указанная помощь будет оказана и указанные выплаты будут осуществлены
Требуйте от правительства применения этого полномочия. И будем наблюдать, как Мишустин, бывший глава ФНС с почти 100%-ной собираемостью налогов, будет эти налоги раздавать обратно. Если такие выплаты состоятся, вам скажут, что президент поручил правительству их произвести. Но помните, что он снял с себя ответственность за ситуацию, отказавшись от введения ЧП.
Почему ввести чрезвычайное положение необходимо
Вопреки заблуждениям, отсутствие страшного режима ЧП не является «мягким» вариантом изоляции граждан. Санкции за нарушение гибридного режима самоизоляции существуют, хотя правовая природа их сомнительна, а меры по компенсации ущерба от ограничений — нет.
Президент не взял на себя инициативу использования чрезвычайных полномочий. Меж тем, ведение ЧП позволило бы решить проблему неисполнения обязательств по гражданско-правовым сделкам. Сегодня это вопрос жизни и смерти для остатков малого и среднего бизнеса в стране.
Ограничения, связанные с введением режима ЧП позволяют в конкретных судебных спорах использовать прежде применявшееся крайне правило о форс-мажоре. Применение правила форс-мажора освобождает организации от ответственности за неисполнение обязательств по независящим от них обстоятельствам. Сейчас это может спасти тысячи компаний по всей России, которые не могут реализовать предшествующие договоренности в условиях самоизоляции.
Кроме того, полномочия в режиме ЧП позволили бы, например, обязать арендодателей продолжить предоставление помещений предприятиям, независимо от возможности внесения арендных платежей. А далее, по цепочке, обязать обслуживающие компании продолжить работу с этими помещениями, независимо от оплаты услуг собственником. Зарплату сотрудникам важных и продолжающих работу предприятий — платить из бюджета. Начисление налогов на период пандемии — прекратить (пока власти продолжают это делать). Течение сроков давности по искам — прервать. В общем, сделать всё, чтобы заморозить ситуацию и облегчить выход из неё по окончании карантина.
Предприниматели и так потеряют часть своего бизнеса из-за режима самоизоляции, подобно тому, как многие больные COVID-19 потеряют часть функции лёгких. Это факт, и режим ЧП не спасёт их от потерь из-за падения спроса. Но вот, что важно. Он позволит официально отсрочить исполнение обязательств и не выйти из пандемии с тянущимся за ними шлейфом из долгов, накопленных в период простоя, которые ввергнут их в банкротство. Важно наличие юридического закрепления права приостановить исполнение обязательств, потому что вопросы будут решаться в судах.
Через месяц-другой уже не будет существовать вашей парикмахерской, вашей любимой пивнушки, вашего работодателя. Потому что все они, сдерживая слёзы, будут закрывать свои фирмы через банкротство. Как следствие, без работы останется куча людей, чьи потенциальные зарплаты пойдут на погашение арендной задолженности собственнику, который, несмотря на самоизоляцию, тоже хочет сохранить привычный уровень жизни.
Лишь введение ЧП с приостановлением исполнения обязательств, прямым запретом на расторжение договоров и прямыми выплатами позволят выйти из кризиса с наименьшими потерями. Однако пока экономические процессы не заморожены. Заморожено лишь право выходить из дома.
Прямые выплаты гражданам в дополнение к этим мерам — это условие обеспечения всем минимальных средств к существованию, независимо от того, продолжает ли их бизнес приносить доход или у них вообще нет бизнеса. Это вынужденная уравниловка.
Перспектива голода теперь не вопрос двух-трёх лет, а вопрос двух-трёх недель. Для некоторых это уже наступившая реальность, поэтому они выходят на митинги, несмотря на угрозу заражения. И решение о прямых выплатах населению придётся принимать прямо сейчас.
